山洪災害防治項目概況
山洪災害防治措施與成效
張志彤
摘要：山洪災害防御是我國防汛工作的難點和薄弱環節。根據國務院批復的《全國山洪災害防治規劃》，2010年-2012年水利部會同財政部等部局在試點的基礎上開展了全國山洪災害防治縣級非工程措施項目建設，2013年-2015年進一步補充完善非工程措施并開展了山洪災害調查評價和重點山洪溝防洪治理。通過幾年來的項目建設，創造性地建設了適合我國國情的專群結合的山洪災害防治體系，大大提高了我國基層防汛信息化水平和指揮決策能力，發揮了顯著的防災減災效益。“十三五”期間，我國將繼續加強山洪災害防治，充分利用“互聯網+”等新技術，進一步提高我國山洪災害防御能力。
關鍵詞：山洪災害；防治措施；成效；展望
1 我國山洪災害的基本情況
1.1 山洪災害的危害
山洪災害突發性強，破壞力大，預報預警難，且多發生在偏遠山區，交通不便、通訊不暢，是我國防汛工作的難點和薄弱環節。山洪災害是我國洪澇災害致人死亡的主要災種：20世紀90年代，全國每年因山洪災害死亡1900～3700人，約占洪澇災害死亡人數的62%～69%；2000年～2010年，山洪災害死亡人數平均每年1079人，占洪澇災害死亡人數的65%～92%（其中2010年為92%，死亡失蹤3887人）；2011年-2015年山洪災害年均死亡人數400人，占洪澇災害死亡人數的60%-75%。
“十二五”之前，山洪災害群死群傷事件時有發生。2005年6月10日12時至15時，黑龍江寧安市沙蘭鎮降特大暴雨，3小時降雨量120mm，暴雨頻率為200年一遇，沙蘭鎮斷面洪峰流量850m3/s，洪量約900萬m3，此次山洪災害造成117人死亡，其中小學生105人。2006年7月14日至17日，湖南東南部、廣東東北部、福建南部受第4號強熱帶風暴“碧利斯”外圍云系影響引發超強暴雨，最大24小時、12小時降雨分別為343mm、311mm，約500年一遇，暴雨山洪造成618人死亡、114人失蹤，其中湖南省死亡417人、失蹤109人。2010年8月7日，甘肅甘南藏族自治州舟曲縣突發強降雨，縣城北面的羅家峪、三眼峪泥石流下泄，由北向南沖向縣城，造成沿河房屋被沖毀，泥石流阻斷白龍江、形成堰塞湖，特大山洪泥石流災害造成1501人死亡、264人失蹤。
1.2 山洪災害成因
山洪災害的致災因素具有自然和社會的雙重屬性，其形成、發展與危害程度是降雨、地形地質等自然條件和人類經濟活動等社會因素共同影響的結果。
1、降雨因素。降雨是誘發山洪災害的直接因素和激發條件。山洪的發生與降雨量、降雨強度和降雨歷時關系密切。降雨量大，特別是短歷時強降雨，在山丘區特定的下墊面條件下，容易產生溪河洪水災害。
2、地形地質因素。不利的地形地質條件是山洪災害發生的重要因素。我國山丘區面積占國土面積的2/3以上，自西向東呈現出三級階梯，在各級階梯過渡的斜坡地帶和大山系及其邊緣地帶，嶺谷高差達2000米以上，山地坡度30°到50°，河床比降陡，多跌水和瀑布，易形成山洪災害。
3、經濟社會因素。受人多地少和水土資源的制約，為了發展經濟，山丘區資源開發和建設活動頻繁，人類活動對地表環境產生了劇烈擾動，導致或加劇了山洪災害。山丘區居民房屋選址多在河灘地、岸邊等地段，或削坡建房，一遇山洪極易造成人員和財產損失。山丘區城鎮由于防洪標準普遍較低，經常進水受淹，往往損失嚴重。
1.3 我國山洪災害特點
山洪災害在不同的區域由于降雨、地形地質和經濟社會活動及其相互作用方式的不同而表現出空間、時間分布和危害程度等方面的差異?？傮w上看，我國山洪災害有如下基本特點。
1、分布廣泛、發生頻繁。我國位于東亞季風區，降雨高度集中于夏秋季節，且地形地質狀況復雜多樣，人口眾多，容易發生溪河洪水災害，從而形成山洪災害分布范圍廣、發生頻繁的特點。
2、突發性強，預測預防難度大。山洪災害具有突發性強、預測預報難度大的特點。我國山丘區坡高谷深，暴雨強度大，產匯流快，洪水暴漲暴落。從降雨到山洪災害形成歷時短，一般只有幾個小時，甚至不到1小時，給山洪災害的監測預警帶來很大的困難。
3、成災快，破壞性強。山丘區因山高坡陡，溪河密集，洪水匯流快，加之人口和財產分布在有限的低平地上，往往在洪水過境的短時間內即可造成大的災害。
4、季節性強，區域性明顯。山洪災害的發生與暴雨的發生在時間上具有高度的一致性。我國的暴雨主要集中在5～9月，山洪災害也主要集中在5～9月，尤其是6～8月主汛期更是山洪災害的多發期。山洪災害在地域分布上也呈現很強的區域性，我國西南地區、秦巴山區、江南丘陵地區和東南沿海地區的山丘區山洪災害集中，暴發頻率高，易發性強。
2 山洪災害防治措施
2.1 全國山洪災害防治規劃
2002年開始，水利部會同國土資源部、中國氣象局、原建設部、原環?？偩纸M織編制了《全國山洪災害防治規劃》（以下簡稱《規劃》）。2006年10月，國務院正式批復了該《規劃》。2011年4月，國務院審議通過了《全國中小河流治理和病險水庫除險加固、山洪地質災害防御和綜合治理總體規劃》。規劃堅持“人與自然和諧相處” “以防為主，防治結合” “以非工程措施為主，非工程措施與工程措施相結合”的原則，系統地分析研究了山洪災害發生的原因、特點和規律，確定了我國山洪災害的分布范圍，根據山洪災害的嚴重程度，劃分了重點防治區和一般防治區，提出了以非工程措施為主的防治方案，并明確了至2020年山洪災害防治的目標和建設任務。規劃涉及29個?。ㄗ灾螀^、直轄市）的廣大山丘區，共有305個地級行政區、2058個縣級行政區。我國有山洪災害防治任務的山丘區（即山洪災害防治區）面積約為487萬平方公里，約占我國陸地面積的51%。防治區內約有5.5億人，占全國總人口的44.2%。
2.2 防治思路
山洪突發性強，來勢猛，陡漲陡落，一次山洪過程歷時短，成災范圍小且分散，但易造成人員傷亡。由于山洪災害有上述特性，對山洪災害威脅區內的人員和財產主要采取工程措施進行保護不合理也不經濟。山洪災害防治應以最大限度減少人員傷亡為首要目標，以防為主，防治結合，以調查評價、監測預警系統、群測群防體系等非工程措施為主，非工程措施與工程措施相結合。該防治思路體現了“以人為本”思想，體現了“急用先行”原則，多年來的實踐表明，符合我國的基本國情，費省效宏，是行之有效的防治思路。
2.3 非工程措施
2.3.1 調查評價
以小流域為單元，調查山洪災害防治區暴雨特性、小流域特征、人員分布、社會經濟和歷史山洪災害等情況，分析小流域洪水規律，評價防治區自然村落和城鎮的防洪現狀，具體劃定山洪災害危險區，明確轉移路線和臨時安置地點，科學確定山洪災害預警指標和閾值，為及時準確發布預警信息、安全撤離轉移人員提供基礎支撐。
全國山洪災害調查評價工作涉及專業領域多，技術難度大，為保證項目基礎數據的質量和一致性、解決地方技術力量薄弱問題、最大限度實現資源共享、降低該項工作的總成本，采用了現代先進技術和方法，利用衛星遙感影像、數字高程模型等數據資源，統一完成小流域基本信息的提取處理和工作底圖的制作，然后分發給各省、市、縣，各地在此基礎上開展調查評價工作。
2.3.2 監測預警系統
主要包括水雨情監測系統、各級監測預警平臺、預警發布系統。
監測系統建設根據當地交通、通信、植被、地形地貌和社會經濟狀況，以小流域為單元，在山洪災害易發區布設監測站點，建立自動遙測與人工簡易觀測相結合的雨水情監測站網，實現對暴雨洪水的實時監測。
監測預警平臺利用調查評價的數據、底圖，依托計算機、網絡等信息技術，實現了雨水情實時入庫、自動分析、動態監測、在線查詢、在線監視、在線預警發布等功能，并實現國家、省、市、縣互聯互通和信息共享。
預警發布系統主要為縣、鄉、村配置預警設備，除通過人工敲鑼、鳴哨、手搖警報器等傳統方式發布預警信息外，還充分利用短信群發、有線及無線廣播、電視等現代化手段，以及針對山洪災害預警量身定做專用設備，著力解決預警信息“最后一公里”問題，確保預警信息能夠及時快速發布傳送到基層千家萬戶。
2.3.3 群測群防體系
包括責任制體系、防御預案、監測預警、宣傳、培訓和演練等內容。核心是建立健全責任制，實時掌握水雨情信息并發布預警，確保危險區群眾及時轉移，提高避險意識，最大限度減少人員傷亡。群測群防是山洪災害防御工作的重要組成部分，與專業的監測預警系統相輔相成、互為補充，共同發揮作用。
為指導并規范群測群防體系建設，國家防辦印發了《山洪災害群測群防體系建設指導意見》，明確要求山洪災害防治區內的行政村達到“十個一”要求：建立1套責任制體系，編制1個防御預案，至少安裝1個簡易雨量報警器（重點區域適當增加），配置1套預警設備（重點行政村配置1套無線預警廣播），制作1個宣傳欄，每年組織1次培訓、開展1次演練，每個危險區確定1處臨時避險點、設置1組警示牌，每戶發放1張明白卡（含宣傳手冊）。
2.3.4 人員搬遷及加強山丘區管理
對處于山洪災害易發區、生存條件惡劣、地勢低洼且治理困難地方的居民，考慮農村城鎮化的發展方向及滿足全面建成小康社會的發展要求，結合易地扶貧、移民建鎮，引導和幫助他們實施永久搬遷。此外，進一步規范山丘區人類社會活動，使之適應自然規律，主動規避災害風險，避免不合理的人類社會活動導致山洪災害。
2.4 工程措施
工程措施主要是以溪溝洪水災害為對象的山洪溝防洪治理。對直接威脅城鎮、集中居民點、重要基礎設施安全，且難以實施搬遷避讓的重點山洪溝，采取護岸、堤防等措施，必要時輔以河道護底、陡坡、跌水等消能措施，提高山洪防御能力。
3 山洪災害防治成效
2009年，水利部、財政部組織開展了山洪災害防治非工程措施試點建設。2010年，在總結試點經驗的基礎上，根據國務院常務會議精神，水利部會同財政部等部局啟動了全國山洪災害防治縣級非工程措施項目建設，至2012年初步建立了覆蓋我國山洪災害防治區2058個縣的監測預警系統和群測群防體系。2013年，水利部、財政部印發了《全國山洪災害防治項目實施方案（2013-2015年）》，在前期項目建設的基礎上，補充完善非工程措施，啟動了山洪災害調查評價和重點山洪溝防洪治理。截至2015年底，全國山洪災害防治項目累計投入289.4億元，其中，中央財政補助資金210.4億元，地方建設資金79億元，為我國水利建設史上投資最大的非工程項目。近年來的山洪災害防治項目建設在以下三個方面取得顯著成效。
3.1 初步建成山洪災害綜合防治體系
1、全面開展了山洪災害調查評價。在全國2058個山洪災害防治縣、53萬個小流域、58萬個村莊開展山洪災害調查，評價了防治區25萬個重點沿河村落的防洪現狀，具體劃定了山洪災害危險區、明確轉移路線和臨時避險點，更加合理確定了預警指標和閾值。
2、初步建成山洪災害監測網絡。新建了自動雨量、水位站6.2萬個、簡易監測站40萬個，基本建成了山洪災害防治區的監測網絡，實現了對暴雨、山洪的及時準確監測，初步解決了我國山洪災害防御缺乏監測手段和設施的問題。
3、初步建成了基層預警系統。采取“因地制宜、土洋結合、互為補充”的原則，在山洪災害防治縣、鄉、村配備100多萬處報警設施設備，初步實現了多途徑、及時有效發布預警信息，解決了預警信息發布“最后一公里”問題。
4、初步建成了各級監測預警平臺。建設了國家、7個流域機構、29個省、305個地市、2058個縣的山洪災害監測預警平臺，雨水情等基礎信息及時入庫，并共享水文監測站點和部分氣象監測站點信息，實現了自動監測、實時監視、動態分析、統計查詢、在線預警等功能，有效提高了山丘區暴雨山洪的監測預警水平，提高了預警信息發布的時效性、針對性、準確性，大大減少了人員轉移的難度和成本。
5、完善了基層群測群防體系。編制修訂完善了縣、鄉、村山洪災害防御預案27萬件，制作了100萬塊警示牌、宣傳欄，發放了7686萬張明白卡，組織了529萬人次培訓、演練，增強了基層干部群眾的防災減災意識，提高了防災自救和互救能力。
6、開展重點山洪溝防洪治理，完成了312條重點山洪溝防洪治理，保護1400個行政村，3010個自然村，保護人口168萬，在山洪溝所在小流域初步建成了非工程措施與工程措施相結合的綜合防治體系。
3.2 已建項目發揮顯著防災減災效益
從近年山洪災害防御工作實際來看，通過項目建設的山洪災害監測預警系統和群測群防體系，初步實現“預警及時、反應迅速、轉移快捷、避險有效”的目標，發揮了很好的防災減災效益。據統計，已建項目累計發布轉移預警短信5800多萬條，啟動預警廣播58萬次，轉移人員2100萬人次，避免人員傷亡數十萬人次。近年山洪災害造成的死亡人數呈明顯下降趨勢。自2011年項目逐步建成投運以來，年均因山洪災害死亡約400人，較2000-2010年年均死亡人數大幅減少60%以上。
湖南綏寧縣“2015.6.18” 山洪災害、臨湘市“2015.6.1” 山洪災害，廣東平遠縣“2015.7.22” 山洪災害與歷史山洪災害相比，在降雨強度、洪水量級、倒塌房屋數量都超過歷史災害的情況下，山洪災害監測預警系統和群測群防體系發揮了關鍵作用，人員傷亡大幅度減少，取得了顯著的防洪減災效益。
2015年6月18日4時至13時，湖南省綏寧縣普降暴雨、局地特大暴雨，其中武陽鎮大溪站6小時降雨達252mm，重現期為500年一遇。資水支流蓼水河紅巖水文站洪峰水位106.6m，相應流量1780m3/s，超歷史實測記錄，造成全縣20.5萬人受災，損毀倒塌房屋4100間。綏寧縣利用山洪災害監測預警系統和群測群防體系向有關鄉鎮、村組責任人發布預警600多次，及時轉移群眾3.6萬人，成功解救群眾315人，實現人員零傷亡。與此形成鮮明對比的是，2001年6月19日20時至20日8時，該縣金屋、水口等鄉鎮遭受特大暴雨襲擊,降雨強度為300年一遇，蓼水河紅巖水文站水位104.1m，流量大約1150m3/s，房屋損毀倒塌2400多間，124人死亡，災害損失十分嚴重。
2015年6月1日晚，湖南省臨湘市遭遇特大暴雨襲擊，暴雨中心龍源站3小時降雨量180.5mm，接近200年一遇，造成5人死亡，2人失蹤，損毀房屋783戶，全市117個山洪預警廣播共發布預警通知及信息702條次。其中羊樓司鎮16個預警廣播，發布預警通知及信息96條次，當晚轉移8000余人。而2011年6月9日晚，臨湘市突降特大暴雨，暴雨中心賀畈站最大3小時降雨量134.5mm，為100年一遇，導致28人死亡，6人失蹤。
2015年7月21日晚至22日晨，廣東省平遠縣普降大暴雨，局部特大暴雨，上舉鎮1小時、3小時降雨量分別為76mm、142mm，均為歷史最大，6小時最大降雨量近50年一遇；下舉河、泗水河洪峰水位超歷史最高水位約0.4-0.6m，造成全縣1.92萬人受災，直接經濟損失達1.65億元。全縣通過山洪災害防治非工程措施共發送災害防御決策、預警短信17300條次，緊急轉移危險區域群眾1772人，無一人員傷亡，實現了大災面前無大難。2009年平遠縣“6.14”山洪災害，雖然最高水位低于2015年，卻造成3人死亡、2人受傷。
3.3 項目實施取得了系列原創性成果
項目建設克服了國內外無現成技術標準、無可資借鑒經驗等困難，在建設思路、總體布局、實施方式、管理運行等方面，都充分考慮了山洪災害點多、面廣、災重和防御管理人員少、技術力量弱、交通不便、居住分散等特點，取得大量創新性成果，且每項成果都經歷了探索歸納、總結提煉、實踐檢驗、逐步推廣的過程。
1、建立了山洪災害防治技術標準體系。水利部會同財政部印發了《全國山洪災害防治項目建設管理辦法》《中央財政山洪災害防治經費使用管理辦法》《山洪災害防治非工程措施運行維護指南》等文件；國家防辦組織有關單位和專家，制定了監測預警系統、群測群防體系、山洪溝防洪治理、調查評價相關的30多項技術要求，組織制定了《山洪災害監測預警系統設計導則》（SL675-2014）《山洪災害防御預案編制導則》（SL666-2014）兩個部頒標準。
2、取得了防治理論和技術系列原創成果。構建了我國山洪災害防治的總體技術路線、技術框架和實施方案，初步形成了適合國情的山洪災害防治理論技術體系，在小流域下墊面條件提取、產匯流特征分析、無資料地區小流域暴雨洪水和預警指標確定方法、雨水情監測站網布設、監測預警信息管理平臺、預警設施設備、群測群防模式等方面取得了一系列原創成果，組織刊發了100余篇山洪災害有關學術專題、經驗總結交流論文。
3、構建了適合我國國情的防治體系。實現了國家、流域、省、市、縣及重點鄉鎮山洪災害監測預警平臺的互聯互通與信息共享，顯著提高了我國基層防汛信息化水平和指揮決策能力；建立了雨水情監測網絡和預警信息快速發布系統，填補了我國山洪災害監測預警系統空白；建立了縣鄉村組干部負責制、鄉村山洪災害防御預案、簡易監測預警設備等共同發揮作用的基層群測群防體系，創造了中國特色的山洪災害群測群防模式；創新了項目建設管理模式，培養了大批技術和管理人才。
4 山洪災害防治展望
山洪災害防治工作取得了可喜成績，但當前我國山洪災害防治工作總體仍處于起步階段，山洪災害防治建設和防御工作任重而道遠，需要長期投入和持續加強。一是受投資限制，《規劃》中的部分項目尚未安排實施；二是近些年規劃防治區外的山洪災害時有發生，治理工作亟需補充完善；三是初期配置的預警設施設備標準偏低、組件損毀老化，一些學校、旅游景區等人口密集區域監測預警能力不足等問題凸顯；四是山丘區社會經濟快速發展及群眾對公共服務產品的迫切需求對防治工作提出了新的更高要求；五是群眾防災避險意識和技能提高非一日之功，群測群防需持續開展。“十三五”期間，在前期項目建設基礎上，亟需鞏固完善已建非工程措施體系，加強非工程措施運行維護保障，考慮經濟社會發展新需求，充分利用“互聯網+”等新技術，適度開展試點示范，總結成熟經驗后逐步開展提升建設，同時加大山洪溝防洪治理力度，全面提高我國山洪災害綜合防御能力。
1、山洪災害調查評價。開展新增山洪災害隱患點及新增縣的調查評價工作；開展重點區域調查評價成果檢驗、率定和復核，不斷提高預警指標精準度。
2、監測預警設施設備。補充建設、更新和改造升級重點區域的監測預警設施設備，構建山洪監測預警物聯網，提高設施設備可靠性和保障能力。
3、山洪災害監測預警平臺。以省級為實施主體，持續提升省、市、縣山洪災害監測預警平臺技術；開展重點省的省級數據同步共享系統建設；監測預警平臺和視頻會商系統延伸到重點鄉鎮。
4、群測群防體系建設。持續組織開展山洪災害群測群防體系建設，持續增強山丘區群眾的主動防災避險意識和自救互救能力。
5、社會公眾服務。向相關部門和公眾推送監測預警信息，擴大預警范圍和對象；加強學校、旅游景區等人口密集地區的預警能力建設。
6、運行維護管理。加強監測預警系統保障能力建設，建立完善運行維護管理制度，強化人員技術培訓，積極推動向社會購買服務，發揮“互聯網+”技術優勢，可持續性地解決山洪災害非工程措施運行維護、系統更新等問題。
7、山洪溝防洪治理?？偨Y試點經驗加大山洪溝防洪治理力度，以保護防治區人員生命安全為重點，守點固岸，對山洪溝沿岸村落、城鎮、集中居民點等采取護岸、堤防等治理措施，與非工程措施相結合形成綜合防御體系。
參考文獻
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